Superprodução de álcool na safra 1999/2000:
superação avançada ou conservadora?

por Alceu de Arruda Veiga Filho

            A atual majoração de preços de álcool, na bomba, em plena safra de cana 2006/07 causa enorme perplexidade aos consumidores. É natural que preços caiam quando a oferta aumenta e isso costuma acontecer exatamente quando a produção é maior. E o que esse fato tem a ver com os acontecimentos de seis anos atrás, quando os preços de álcool na bomba estiveram em níveis absurdamente baixos para seus produtores?

            Tem tudo a ver. No primeiro caso, trata-se de falta de estoque para praticar liberação do produto no mercado como forma de segurar aumento de preços e, no segundo, pela falta de formação de estoque para evitar quedas acentuadas de preços que levasse a prejudicar a atividade produtiva. Mas, mais do que a constatação da causa real, fica sempre a pergunta de por que as coisas sempre chegam a esse ponto. A nosso ver isto está ligado ao fato de haver conflito de interesses e imediatismos que interferem na compreensão da dinâmica dos fenômenos econômico-sociais.

            O Pacto pelo Emprego no Setor Sucroalcooleiro, no contexto da crise de superprodução de álcool ocorrida em 1999/2000, surgiu a partir de condições do passado, ainda muito próximas, sejam elas derivadas do desempenho dos mesmos atores, como as lideranças setoriais existentes, sejam advindas das mesmas relações de poder que comandavam (e comandam) as articulações político-sociais entre o Estado e o setor privado. Ou ainda pelo aspecto do dinamismo estrutural, no qual se pode apontar que a modernização setorial foi (e tem sido) feita em moldes concentracionistas, preservando a característica histórica de um capitalismo excludente¹.

            Busca-se, neste artigo, analisar evidências empíricas e documentais com o propósito de contribuir para o entendimento de como se concretizou esse movimento das forças produtivas e institucionais no enfrentamento da crise de superprodução de álcool em 1999/2000.

A reação das forças sociais e econômicas em face da crise

Questão relevante da reestruturação setorial e também explicativa da crise foi o processo de desregulamentação que começou com o fim do monopólio de exportação de açúcar pelo Instituto de Açúcar e Álcool (IAA), em 1988, embora o marco oficial seja a extinção dessa instituição, em 1990, que levou dois anos para se completar². Segundo José G. Baccarin³, “a desregulamentação do complexo sucroalcooleiro apresenta duas características básicas, foi bastante parcial e incompleta e extremamente errática e tumultuada”.

            Na raiz do fenômeno, visto pelo aspecto econômico, está a evolução dos preços de açúcar no mercado internacional (que se mantiveram em média na faixa U$ 0,13/libra-peso entre 1992 e 1997, caindo para a média de U$ 0,08 entre 1998 e 2000), bem como a queda dos preços externos de petróleo.

            A fase de liberação dos preços de açúcar, álcool e de cana foi iniciada com a publicação, em julho de 1995, de portaria governamental que liberou os preços da commodity. Neste caso, as características apontadas por Baccarin³ são bem explícitas: outra portaria, de março de 1996, anunciava a liberação dos demais preços para março de 1997.

            Nova portaria revogava a anterior e apresentava uma programação escalonada de liberação, escolhendo-se a data de maio de 1997 para o anidro (o que acabou acontecendo) e a data de maio de 1998 para o hidratado, que foi liberado somente em 1999. A postergação não evitou, por fim, que ela acontecesse em situação de crise setorial, manifestada nos baixos preços do açúcar e do álcool no mercado interno e na persistente sobre-oferta de álcool⁴.

            No aspecto político-institucional, a desregulamentação aprofundou e permitiu a interação com os outros poderes do estado brasileiro, anteriormente pouco, ou menos, articulados pelas entidades organizadas do complexo sucroalcooleiro, tais como o parlamento nacional, as assembléias estaduais e municipais, o executivo municipal e governos estaduais.

            Em 1996, surgiu a Frente Parlamentar do Setor Sucroalcooleiro, movimento suprapartidário dos parlamentares das regiões e estados federativos, produtores de cana-de-açúcar. No auge da crise, em 1999, aconteceram vários eventos com objetivo de alertar a sociedade e o governo sobre os problemas setoriais, tais como manifestações nos municípios canavieiros, fechamento de rodovias na região da Alta Paulista, distribuição de 20 mil litros de álcool por destilarias da região noroeste do Estado de São Paulo e Dia Nacional de Luta pelo Emprego, em Brasília (DF).

            Ainda em 1999, duas iniciativas empresariais foram implantadas. A primeira em março, por parte da Brasil Álcool SA, com objetivo de retirar o excedente de álcool do mercado interno, através da integralização de capital correspondente a 1,3 bilhão de litros em 123 unidades⁵. A segunda, por parte da Bolsa Brasileira de Álcool Ltda. (BBA), com objetivo de compor uma mesa de negociação nacional de álcool. Ambas receberam parecer negativo de continuidade do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), do Ministério da Justiça, em novembro de 2000; ou seja, somente 20 e 18 meses depois, respectivamente⁶.

            Outra iniciativa de base institucional foi a criação, em fins de 1997, da Associação dos Municípios Canavieiros do Estado de São Paulo (AMCESP), agregando mais de 200 municípios, que passou a exercer influência nas principais negociações. Um primeiro e relevante resultado foi conseguir junto ao governo estadual a mudança de recolhimento do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que estava sendo efetuada no município de destino, para os municípios de origem da produção de álcool⁷.

            A AMCESP esteve ainda envolvida⁸ na negociação do Pacto pelo Emprego no Setor Sucroalcooleiro, assinado oficialmente em 17 de agosto de 1999 pelos governos estadual e federal e por organizações da produção⁹.

            Aparentemente, os impactos desse acordo deixaram de causar importância num horizonte de tempo maior. Os preços do álcool tiveram reajustes significativos já no final de 1999, o que permitiu recompor margens de rentabilidade poucos meses depois de sua assinatura. Porém, é preciso contextualizar o Pacto no conjunto das iniciativas e pressões executadas quando a crise estava em pleno vigor. Sugerimos que possa ter tido um papel politicamente facilitador das várias ações citadas acima, favorecendo o enxugamento do excedente de álcool e a recuperação dos preços.

            A análise da documentação existente¹⁰ mostra que o Pacto pelo Emprego no Setor Sucroalcooleiro previa a execução de 76 projetos. A representação das Usinas responsabilizou-se por 16 projetos (21%), dos quais foram selecionados quatro para análise devido ao seu poder de impacto direto.

            O primeiro projeto comprometia-se a “manter os empregos permanentes e temporários da agroindústria, existentes em 01/07/1999, e buscar soluções de longo prazo para geração e manutenção da oferta de trabalho nos anos subsequentes”. O compromisso do segundo projeto era o de “limitar a expansão da colheita mecânica a máquinas para cana crua...”, com atualização “...dentro de 30 dias do Cadastro de Colheitadeiras de acordo com o tipo, proprietário e área de atuação bem como o potencial para cana crua”.

            O terceiro visava “contribuir com quota de álcool para cada novo veículo a álcool adquirido ainda em 1999”. Por fim, o quarto projeto propunha-se a “comercializar o álcool combustível somente para distribuidoras devidamente autorizadas pela Agência Nacional do Petróleo (ANP)”.

            A manutenção de emprego e a expansão de colhedoras requeriam estudos prévios de levantamento estatístico. Além da demora em começar, ao serem executados obtiveram baixos níveis de resposta. O levantamento do emprego, objetivo maior do Pacto, depois de várias postergações, somente chegou a ser divulgado no âmbito do Grupo Executivo do Setor Sucroalcooleiro (GESS) a partir de março de 2001, com um nível de resposta de 59%.

            O diagnóstico sobre o emprego, por essa razão e também por medida de comparação, utilizou outra metodologia para a estimativa, com base na previsão de safras do IEA, para se chegar ao número médio de ocupações na safra 1999/2000¹¹. No caso do cadastro de máquinas colhedoras, o resultado foi divulgado somente em maio de 2000, não sendo cumprido o prazo estabelecido de 30 dias. O nível de resposta também foi insuficiente, de 44% em relação ao cadastro do Anuário JornalCana de 1999/00¹². A documentação citada mostra que ocorreram demissões nas unidades industriais signatárias do Pacto. A colheita mecânica em cana queimada foi efetuada com máquinas para uso em cana crua, adquiridas na vigência do Pacto, embora isso não se configure como um rompimento massivo ao acordo.

                No caso do terceiro projeto, a medida referente ao prêmio de 1000 litros beneficiou o mercado consumidor de carros a álcool, embora por período restrito terminado em dezembro de 1999. Já o quarto projeto (comercialização de álcool) parece ter ficado apenas nas intenções, pois não foram encontradas evidências de diminuição na comercialização clandestina por esse motivo. A manutenção do nível muito elevado e permanente, em torno de 25%, exigiu medidas do Governo do Estado para obter redução na fraude. Estas foram tomadas em datas bem posteriores ao evento da assinatura do Pacto, visando ao combate às fraudes através da redução do ICMS do álcool de 25% para 12%, o que beneficiou o produtor paulista pela equalização das alíquotas com outros estados da federação, aprovada em final de 2003.

            O Governo Federal compromissou-se com 24 projetos (32%), dos quais a maior parte composta por projetos relativos a políticas públicas em andamento. Destes, foram selecionados seis, que previam medidas para viabilizar a produção e comercialização do álcool (apoio e incentivos aos produtores), sem a devida avaliação de custos para o governo e/ou para a sociedade.

            O primeiro projeto tinha como propósito implantar a frota verde nos veículos oficiais. O objetivo do segundo projeto era “implantar de imediato a mistura de 26% de anidro na gasolina e adição de 3% de álcool no diesel e adotar incentivos fiscais à produção de veículos a álcool”.

            O terceiro projeto estabelecia como meta a continuação de isenção do Imposto sobre Produção Industrial (IPI) aos taxistas, bem como sua extensão às locadoras de veículos. O quarto projeto previa o apoio à comercialização através do acesso a mecanismos de política agrícola e de financiamentos para todos os segmentos da cadeia produtiva da cana-de-açúcar. O quinto projeto tinha por objetivo a regulamentação da co-geração de energia e sua comercialização e o último - mais relevante naquele momento - propunha a formação e manutenção de estoque regulador.

            Em termos de resultados, os dois mais relevantes projetos são os relativos à mistura do anidro e aos estoques reguladores. Embora não haja evidências diretas, a análise da evolução da taxa de mistura sugere alguma influência do Pacto, por ser um instrumento do governo federal para estabilizar preços pelo aumento (ou redução) da reserva de mercado. A taxa de 14%, mantida até 1992, passou para 20% entre 1992 e 1998, foi alterada em maio de 2001 para 22% e logo em seguida, em janeiro de 2002, para 24%¹³.

            Mesmo sem elementos de comprovação quanto à formação de estoques reguladores oficiais, sabe-se que houve compra governamental de 500/600 bilhões de litros nesse período. Além disso, deixou-se correr a atuação da BA/SA e da BBA na fase crítica, sem qualquer intervenção. Tais fatos devem ter contribuído para o “enxugamento” do mercado de álcool e a recuperação rápida dos preços.

            Ao governo paulista coube a execução de 14 projetos (18%). Dentre os mais relevantes, um primeiro projeto visava garantir e acompanhar as medidas pactuadas e as metas estabelecidas no âmbito da Câmara Paulista do Setor Sucroalcooleiro pelo GESS, composto por representantes dos signatários. Apesar das mesmas contradições e/ou conflitos entre as partes (intermediação de interesses mais imediatos)¹⁴, foi bem-sucedido em resolver a principal questão estruturada nas negociações da montagem do acordo: a de majorar os preços do produto.

            Um segundo projeto de impacto era para viabilizar a redução da alíquota do ICMS do álcool hidratado, que não contara com a adesão do governo estadual (aprovado somente três anos depois). Essa medida se afigurava de difícil implantação no curto prazo em face das condições vigentes da comercialização do produto para fora de São Paulo. O nível de sonegação era elevado e havia necessidade de se detalhar esse quadro para poder intervir com mais eficiência e sem perdas. Estimou-se¹⁵ em 25% a sonegação, ao confrontar estimativas de produção e de venda de álcool, arrecadação de ICMS e tamanho da frota de veículos a álcool. Concluiu-se que a redução de 25% para 12%, ao igualar a alíquota interestadual, levaria ao aumento na arrecadação, fato posteriormente verificado nas estatísticas.

            Um terceiro projeto, de estímulo à compra de veículos a álcool pela renúncia fiscal, foi realizado de imediato, com projeto de lei do executivo estadual aprovado e publicado em 26/08/1999 (Lei n^o 10.355). Essa lei concedeu isenção do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) aos veículos a álcool adquiridos durante os exercícios de 1999 e 2000. Ainda dentro do escopo de estimular o consumo de álcool, o governo estadual reforçou a compra de carros a álcool para a frota oficial.

            As montadoras, com dois projetos (2,5%), tinham o compromisso de assegurar a disponibilidade de carros a álcool, mas mantiveram o esquema anterior de produção sem estocagem na rede concessionária e demora na entrega. A explicação é que houve resistência interna do governo estadual às pressões em reestruturar um amplo esquema de apoio a esses veículos, mesmo porque parte dos incentivos fiscais se deslocara, ao longo do tempo, para os chamados “populares”, de 1000 cilindradas, e porque a demanda não crescia.

            Por fim, vale destacar isoladamente a Federação dos Trabalhadores Rurais, com dois projetos (2,5%). Esta manteve seu compromisso de uma postura de vigilância concretizada nas denúncias de dispensa de trabalhadores e de uso indevido de colhedoras.

            Parte dos 18 projetos (24%), distribuídos entre fornecedores de cana, distribuidoras de combustíveis, AMCESP e GESS, pertencia ao mesmo portfólio analisado acima. A outra parte não demonstrou acarretar possibilidades de classificação como geradores de impactos diretos. Os mais relevantes tinham como propósito apoiar incentivos para a introdução de frota “verde” oficial nos municípios paulistas, divulgar os benefícios do álcool como combustível e em relação ao meio ambiente, além de apoio à exclusão de carro a álcool do sistema de rodízio no trânsito da cidade de São Paulo. Especificamente, coube ao GESS traçar um “plano de metas e de compromisso formais entre os segmentos envolvidos, de curto e longo prazo, submetido à aprovação da Câmara Paulista do Setor Sucroalcooleiro”, o que ficou apenas nas intenções.

Considerações finais

            A estratégia adotada para a superação da crise não foi muito diferente das formas anteriores de enfrentar os problemas de superprodução da época intervencionista, no sentido de propor soluções em que governos federal e estadual (a sociedade) teriam de arcar com os custos, transferindo recursos diretamente ou através de renúncias fiscais. A exceção fica por conta da iniciativa em atuar no mercado através de duas empresas - BA/SA e BBA -, mais à frente proibidas pelo CADE, mas que devem ter contribuído para incentivar a posterior formação de pool de empresas para comercializar seu produto. Por outro lado, a composição de representação do Pacto demonstra que se ampliou o leque de sustentação nas instituições públicas e setor privado, hipótese esta sustentada por estudos elaborados recentemente¹⁶.

            A pauta de discussões do GESS, vista como símbolo desse processo depois da recuperação de preços do álcool no mercado interno, passou das questões prementes, inicialmente condutoras do Pacto, para outra ordem de problemas, principalmente focada na discussão e encaminhamento de alterações na legislação de queimadas de cana. Em boa medida, a substituição temática sugere uma interpretação de que a recuperação de preços do álcool e o escoamento dos estoques acumulados eram os principais objetivos a perseguir. Como o resultado foi alcançado, o interesse imediato mudou para outro tema.

¹ Ver VEIGA FILHO, A. A; RAMOS, PEDRO.  Proálcool e evidências de concentração na produção e processamento de cana-de-açúcar. Informações Econômicas, São Paulo, v.36, n.7, jul. 2006.

² A extinção do IAA não foi executada de forma previamente planejada. O imenso patrimônio cultural e de conhecimento acumulado pela instituição desde a década de 1930 foi retaliado, disperso e entregue a outros órgãos do governo federal.

³ Ver BACCARIN, J.G. A desregulamentação e o desenvolvimento do complexo sucroalcooleiro no Brasil. Tese de Doutorado. São Carlos, UFSCar, 2005.

⁴ Conforme BARROS; MORAES (2002), os estoques de passagem da safra 1998/99 foram de 2 bilhões de litros, o que pressionava os preços para baixo, fato agravado pela perspectiva de aumento para a safra seguinte. Ver BARROS, G.S.C.; MOARES, M.A.F.D. A desregulamentação do setor sucroalcooleiro. São Paulo, Revista de Economia Política, v.22, no. 2 (86), abril-junho/2002.

⁵ Ver União da Agroindústria Canavieira - ÚNICA. Informação UNICA, ano 2, no. 18, março de 1999.

⁶ Relatório Anual (2000), decisões ocorridas na 188^a. sessão ordinária, em 22/11/00, www.cade.gov.br

⁷ O município de Paulínia (SP), centro de distribuição do produto, passou a recolher o ICMS, provocando um movimento de negociação, iniciado pelo prefeito de Piracicaba (A. C. Mendes Thame, depois presidente da AMCESP) e pela prefeita de Sertãozinho (Neli Tonielo) para retornar a ser municípios recolhedores e que culminou na criação dessa associação e na mudança pretendida. Ver em  DEPARTAMENTO DE ECONOMIA RURAL Conjuntura Agrária, v.7, no. 2, 12/1997, FCAVJ/UNESP, 1997. e INTERESSE pelo ICMS aglutina municípios canavieiros. http://www.cosmo.com.br/cidades/ribeirao_preto/2003/05/23/materia_rpt_57803.shtm, acesso em 7/03/2006.

⁸ Entrevista dada em 19/07/2002, por Antônio Carlos Mendes Thame, presidente da AMCESP, Deputado Federal por São Paulo e Secretário Estadual dos Recursos Hídricos, Saneamento e Obras (1994/97 e 1998/2001). Ver em www.canaweb.com.br.

⁹ O referido Pacto envolveu o Governo do Estado de São Paulo e suas secretarias de Emprego e Relações de Trabalho; Ciências, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico; Meio Ambiente; Agricultura e Abastecimento; Recursos Hídricos, Saneamento e Obras; Fazenda; e Energia; o Governo Federal pelo Ministérios de Agricultura, Ciência e Tecnologia, Minas e Energia e Desenvolvimento, Indústria e Comércio; a Assembléia Legislativa do Estado pela a Comissão de Agricultura e Abastecimento; os municípios representados pela AMCESP; o setor empresarial agroindustrial representado pelas entidades: FIESP (indústria paulista), SIAESP (indústrias de açúcar), SIFAESP (fabricantes de álcool), ABLA (locadoras de automóveis), SINDICOM (distribuidoras de combustíveis), ANFAVEA (fabricantes de veículos); o segmento de fornecedores de cana pelas entidades: ORPLANA (produtores de cana) e FAESP (agricultores); e os trabalhadores representados pela FETIAESP (indústria de alimentação), FEQUINFAR (indústrias química e farmacêutica) e FETAESP (pequenos agropecuaristas e trabalhadores rurais).

¹⁰ O Instituto de Economia Agrícola (IEA-APTA), da Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado de São Paulo, representado pelo autor deste trabalho, fez parte do Grupo Executivo do Setor Sucroalcooleiro (GESS), formalmente constituído para gerir o Pacto, no sentido da execução das ações e dos projetos previstos. A documentação referida faz parte dos arquivos pessoais do autor citado, sendo composta por anotações de reuniões, correspondência efetuada e documentos oficiais recebidos. Relativamente a estes últimos, o principal denomina-se: Estrutura e Estratégia de Execução do Pacto pelo Emprego no Agronegócio Sucroalcooleiro, 1999, não publicado.

¹¹ Ver VEIGA FILHO, A. A.; VICENTE C. M.; BAPTISTELLA, C. S. L. Ocupação e emprego no setor sucroalcooleiro Paulista. Anais do XLI Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia Rural, Juiz de Fora (MG), CD-ROOM, 27 a 30 de julho de 2003.

¹² Esses dados, sistematizados juntamente com dois outros levantamentos existentes, permitiram elaborar estudo sobre a evolução da mecanização do corte de cana no Estado de São Paulo, conforme VEIGA FILHO, A. de A. Evolução da mecanização do corte da cana-de-açúcar em São Paulo, 1988/89-1999/00. Anais do 8º Congresso Nacional da STAB, Recife (PE), 17 a 23 de novembro de 2002.

¹³ BARROS, G.S.C.; MARJOTTA-MAISTRO, M.C. Relações comerciais e de preços no mercado nacional de combustíveis. Anais do 40^º Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia Rural, 2002.

¹⁴ A discussão do acordo negociado no âmbito do GESS sobre a disponibilidade de carros a álcool zero km, por exemplo, colocou os produtores de álcool e de cana e as montadoras em posições opostas. À dificuldade enfrentada para compra desses veículos a álcool nas concessionárias, cujo tempo de entrega era de 1 a 3 meses, além de dispor-se de poucas marcas e modelos, as montadoras contra-argumentavam que a mudança desse quadro de oferta dependia do aumento da demanda desses veículos. Demanda esta que era muito baixa, pois não só não se contava mais com os incentivos fiscais da época do auge do Proálcool como a credibilidade do Programa havia sido abalado com o desabastecimento do produto nos postos de combustíveis, ocorrida em 1989/90.

¹⁵  FUNDAÇÃO FARIA LIMA - CEPAM. Influência da Alíquota Interestadual do ICMS sobre a Sonegação do Tributo no Estado de São Paulo – Prejuízo aos Municípios. www.cepam.gov.br, 2001.

¹⁶ Análise da desregulamentação do setor sucroalcooleiro aponta a transformação nas relações de poder entre os atores atuantes, avaliando, também, que o enforcement é fraco no setor, o que acentua as dificuldades de caminhar para a autogestão. Ver MELLO, F. O. T; PAULILLO, L. F. Metamorfoses da rede de poder sucroalcooleira paulista e desafios da auto-gestão setorial. Agricultura em São Paulo, São Paulo, v.52, n.1, p. 41-62, jan/fev, 2005.

Alceu de Arruda Veiga Filho, é Pesquisador Científico e mestre em Política Científica e Tecnológica pela Unicamp. Atua no Pólo Regional Centro Sul, em Piracicaba, pela Agência Paulista de Tecnologia dos Agronegócios da Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado de São Paulo. Desenvolve pesquisas e estudos em economia do setor sucroalcooleiro, economia da inovação, planejamento e desenvolvimento agrícola, agricultura familiar, análise e avaliação de investimentos e avaliação de políticas públicas
Contato: alceu@aptaregional.sp.gov.br

Reprodução autorizada desde que citado o autor e a fonte

Dados para citação bibliográfica(ABNT):

VEIGA FILHO, A.A. Superprodução de álcool na safra 1999/2000: superação avançada ou conservadora?. 2006. Artigo em Hypertexto. Disponível em: <http://www.infobibos.com/Artigos/2006_2/Superproducao/index.htm>. Acesso em: